Інститут світової політики представив аналітичну записку, присвячено діяльності спеціального представника США з питань України
Зміна президентської адміністрації в США у січні 2017 року негативно позначилася і на американському залученні до вирішення українсько-російського конфлікту на Донбасі. 26 січня 2017 року Вікторія Нуланд, помічник державного секретаря США із питань Європи та Євразії, пішла у відставку. Саме вона у 2015–2016 роках вела активні паралельні Нормандському квартету переговори із представниками РФ (Григорієм Карасіним, Владиславом Сурковим). При цьому всі члени Нормандської четвірки очікували активного повернення США до спроб реалізувати Мінські домовленості. Як наслідок, вже навесні 2017 року почалися розмови і спекуляції про те, хто може обійняти посаду Вікторії Нуланд і поновити двосторонні контакти із РФ. Паралельно із цим стало відомо про те, що США планують повернутися до спроб імплементувати Мінські домовленості й у такий спосіб принести мир на Донбас. Одним із елементів плану США щодо перезапуску переговорного процесу було призначення спеціального представника для поновлення двостороннього каналу переговорів із РФ. Створення інституту спеціального представника з питань України мало також допомогти адміністрації Дональда Трампа уникнути подальшого відтермінування активного залучення США на фоні повільного процесу схвалення сенатом співробітників Державного департаменту. Як наслідок, 7 липня 2017 року Рекс Тіллерсон призначає Курта Волкера спеціальним представником США з переговорів щодо України (ця посада була створена вперше). Цей крок позитивно оцінили всі учасники Нормандського процесу.
Основні досягнення в роботі спеціального представника США з питань України
Протягом понад року діяльності на вказаній посаді Курт Волкер не досягнув головної мети своєї роботи — припинення українсько-російського конфлікту на Донбасі. Проте не можна говорити, що діяльність спецпредставника США не мала практичних результатів чи позитивного впливу.
1. Зміна парадигми мислення та сприйняття конфлікту на сході України
Курт Волкер своїми заявами сприяв зміні ставлення до конфлікту на Донбасі. По суті він став першим серед західних посередників, який почав чітко говорити про причину конфлікту — російську агресію проти України. Так само головною перешкодою для вирішення конфлікту на Донбасі, відповідно до заяв спецпредставника США, є продовження присутності РФ на Донбасі. Окрім того, так звані ДНР і ЛНР чітко характеризувалися ним як маріонеткові утворення, що повністю контролюються Москвою.
Ці заяви є важливими із двох причин. Насамперед вони значною мірою ліквідували російський наратив щодо конфлікту на Донбасі, який позиціонувався Кремлем як внутрішній, а сама РФ виступала лише у якості посередника. Виходячи із такої характеристики конфлікту, Москва намагалася його врегулювати через інкорпорацію псевдодержавних утворень до складу України зі збереженням російського контролю над ними. Проте відповідна характеристика конфлікту з боку Курта Волкера значно зменшила шанси на реалізацію російського сценарію імплементації Мінських домовленостей.
Із іншого боку, адекватна характеристика стану справ на Донбасі зробила більш переконливим і виправданим ухвалення закону «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях». Відповідні формулювання документу щодо РФ як окупаційної сили повністю збігалися з риторикою відповідних попередніх заяв Курта Волкера. Фактично спеціальний представник США відзначив цей закон, який був ухвалений у січні 2018 року, як такий, що реально характеризує стан справ.
Не дивним у цьому контексті є те, що відповідна позиція Курта Волкера та загалом його відкритість для ЗМІ стали об’єктом послідовної критики із боку РФ, адже своїми заявами постійний представник США руйнує її плани щодо України.
2. Активна комунікація позиції США
Відкритість Курта Волкера до спілкування з медіа, участь у багатьох заходах та загальна публічність заслуговують окремої уваги. Своєю поведінкою спеціальний представник США значно контрастує з фактичною попередницею, яка уникала публічних заяв і більше працювала кулуарно. Цей підхід Вікторії Нуланд часто призводив до неправильного трактування американської позиції. Зі свого боку чинний представник США активною комунікацією дозволяє попереджати негативні спекуляції щодо позиції Вашингтону, а також чітко підтверджує його тезу, що будь-яке врегулювання конфлікту на Донбасі не відбудеться за рахунок національних інтересів України.
3. Нагадування про проблематику Криму
На фоні того, що основні зусилля в переговорах спрямовані на врегулювання конфлікту на Донбасі, кримська проблематика постійно відходить на другий план. Проте Курт Волкер у своїх тезах висловив одразу дві принципові позиції, які стосуються окупованого півострова. На його думку, окупація й анексія Криму та агресія на Донбасі є рівноцінними явищами, які не можна роз’єднувати чи забувати. Крім того, спеціальний представник США у своїх заявах виключив будь-яку можливість визнання анексії Криму в обмін на поступки РФ по Донбасу. Загалом же його нагадування про проблематику Криму дозволяють порушувати важливі питання, що пов’язані із фактом окупації півострову РФ.
4. Актуалізація проблематики Донбасу та популяризація ідеї про миротворців ООН
Два візити Курта Волкера на Донбас дозволили нагадати світові про те, якими є наслідки тривалої агресії РФ на сході України. Оскільки так само, як кримська проблематика, кейс Донбасу змушений активно конкурувати за увагу ЗМІ та світової спільноти на фоні інших актуальних проблем і кризових явищ глобальної політики. Як наслідок, безпосередні відвідини прифронтової зони давали змогу нагадати світу про те, що конфлікт на Донбасі триває та має бути вирішений, адже його продовження означає ще більшу кількість жертв, руйнувань і втрат.
Саме для цього чинний спеціальний представник США не лише сформулював всеохопний план урегулювання конфлікту на Донбасі, але й опікувався його активною популяризацією в США та Європі. Це відбувалося не тільки за рахунок численних інтерв’ю, але й завдяки участі в публічних заходах аналітичних центрів і переговорів із ключовими міжнародними гравцями. Проблематика миротворчої місії ООН на Донбасі почала активно обговорюватися і дискутуватися експертними центрами, стала предметом кулуарних обговорень під час Мюнхенської безпекової конференції. За українськими оцінками, станом на квітень 2018 року близько 40 країн заявили про готовність надіслати своїх миротворців на Донбас. Подібні активні обговорення та заяви є гарним доказом того, що сама ідея миротворців набуває дедалі більшої популярності.
5. Відстоювання необхідності передати Україні летальне оборонне озброєння
Однією з головних тез, які Курт Волкер постійно озвучував, була підтримка доцільності отримання Україною летального оборонного озброєння. Він наголошував на тому, що це не буде провокативним кроком, який призведе до ескалації. Навпаки — посилення обороноздатності держави могло би змусити РФ змінити свою позицію та поклало б початок спробам знайти компроміс на Донбасі. Ця аргументація дозволила змінити підхід США до питання отримання Україною летального оборонного озброєння. Зрештою у квітні 2018 року офіційний Київ отримав перші американські протитанкові ракетні комплекси Javelin, публічні випробування яких відбулися наступного місяця.
Що заважає реалізації плана Волкера
1. Незавершеність формування стратегії США щодо РФ
За півтора року перебування адміністрації Дональда Трампа при владі Білий Дім так і не зміг сформулювати послідовну та не суперечливу політику щодо РФ, де відповідне місце знайшло б і бачення перспектив врегулювання українсько-російського протистояння на Донбасі. Головною причиною цього є те, що сам президент США та його уряд мають різне бачення щодо побудови відносин із Москвою, наслідком чого є суперечливі та двозначні сигнали. Постійне прагнення Дональда Трампа нормалізувати відносини із РФ значною мірою підривають політику тиску на Москву, яку республіканська адміністрація не просто успадкувала, але й за багатьма пунктами посилила. Як наслідок, маючи такі суперечливі сигнали із Вашингтону, Кремль не ухвалює відповідне стратегічне рішення про вихід із Донбасу, про яке говорив Курт Волкер.
На це накладається інституційна слабкість адміністрації Дональда Трампа, а також протистояння із Конгресом щодо політики на російському напрямку. Адміністрація американського президента не демонструє ентузіазму щодо виконання положення Акту протидії супротивникам США через санкції, вважаючи його посяганням на прерогативи виконавчої влади. Як наслідок, теза спеціального представника США про зростання для РФ ціни за агресію проти України часто позбавлена реального наповнення. Зрештою сама посада Курта Волкера була створена в рамках роботи Державного департаменту, і сам він є підзвітним Державному секретареві. Такий формат ієрархії зменшує в очах росіян переконливість тез Курта Волкера на відміну від сценарію, де спеціальний представник США безпосередньо звітував би перед президентом і активно із ними взаємодіяв при спробах врегулювати конфлікт на Донбасі.
2. Неоднозначна позиція країн ЄС
Формально Франція і ФРН підтримали американську, а не російську позицію щодо мандату можливої миротворчої місії ООН на Донбасі. Проте у своїх заявах представники країн ЄС не були настільки ж категоричними, як Курт Волкер. Це створює в РФ ілюзію про те, що європейські країни можна буде із часом переконати пристати на російське бачення перспектив реалізації Мінських домовленостей. Таке враження у неї створюють заяви про те, що варто було спробувати частково скасувати санкції у відповідь на кроки Москви щодо імплементації угод 2015 року. Так само не сприяють формуванню належного враження щодо спільної позиції країн НАТО і заяви країн західної Європи відносно політики РФ щодо сусідніх держав. Мова йде про тези президента Франції Еммануеля Макрона на Петербурзькому міжнародному економічному форумі 2018 року. Такі суперечливі сигнали із боку Європи також підривають переговорні позиції спеціального представника США, які ґрунтуються на необхідності й надалі підтримувати консолідовану позицію Заходу.
3. Небажання Кремля робити тактичне перегрупування
Врешті-решт головною перешкодою для реалізації плану щодо врегулювання конфлікту на Донбасі, який запропонував Курт Волкер, є небажання російського керівництва модифікувати власну позицію. Публічні заяви Володимира Путіна, Сергія Лаврова та інших представників російської влади навпаки фіксують повне небажання визнати те, що агресія на Донбасі виявилася контрпродуктивною і РФ має переглянути своє бачення зазначеного питання. Ця позиція контрастує з ідеями, які почали з’являтися в частини російської експертної спільноти, щодо того, що Москва принаймні мала би здійснити тактичне перегрупування на міжнародній арені. Його частиною повинен був стати вихід із Донбасу. Однак наразі склалася ситуація, де на практиці РФ вирішила не змінювати свого стратегічного рішення по вказаному регіону. При цьому, як визнавав сам Курт Волкер, змусити її вийти зі східної України неможливо. Це може відбутися лише після переоцінки нинішньої політики та усвідомлення її контрпродуктивності.
Висновки
Рік після призначення Курта Волкера спеціальним представником США із українських переговорів не відзначився значним прогресом у справі врегулювання українсько-російського конфлікту на Донбасі. Однак протягом липня 2017–липня 2018 року спецпредставник США зміг сформувати якісно новий підхід до розв’язання конфлікту на Донбасі. Крім того, протягом більшої частини зазначеного періоду канал Волкер – Сурков був чи не єдиним майданчиком для активного обговорення модальностей можливого врегулювання на фоні зайнятості ФРН і Франції власними інтересами.
За цей період завдяки позиції спеціального представника США було значною мірою змінено підхід до характеристики подій на Донбасі. Також проблематика сходу України та Криму знову почала активно обговорюватися на міжнародному рівні. Ідея миротворчої місії ООН стала предметом активних дискусій не лише експертного середовища, але й міждержавних діалогів. За вказаний час Україна отримала першу партію летального оборонного озброєння США. Ще одним здобутком Курта Волкера стало те, що стиль його комунікації дозволив попередити будь-які негативні спекуляції та домисли щодо політики Вашингтону відносно українсько-російського конфлікту.
Проте на фоні небажання РФ визнати провальність власної політики на Донбасі та здійснити тактичне перегрупування подальше перебування Курта Волкера по посаді спеціального представника США з українських переговорів ставлять під питання. Сам він у листопаді 2017 року оцінював шанси збереження нинішнього стану справ на Донбасі через рік із імовірністю у 80%. Проте навіть у випадку ліквідації його посади можна очікувати, що сам Курт Волкер отримає нові обов'язки в уряді США, які будуть пов’язані з нашим регіоном. Цьому сприятимуть як досвід, отриманий за останній рік, так і значний кадровий голод в адміністрації Дональда Трампа.
Повна версія дослідження
(для ознайомлення натисніть на зображення)
Коментарі — 0